鄒廣榮
香港大學科斯產權研究中心、房地產及建設系講座教授
長遠房屋策略督導委員會經過十一次會議討論後，完成了香港未來十年長遠房屋策略的諮詢文件（下簡稱《文件》）。9月4日政府向外公布，並展開三個月公眾諮詢。諮詢文件以「凝聚共識 建設家園」為題，目的推動房屋新政，並解決現時香港的房屋問題。
《文件》建議未來十年房屋供應為47萬，六成為公營房屋，四成為私人樓宇，文件亦觸及包括建議發牌規管劏房、改革公屋輪候冊配額和計分制，長遠增加港人的居住面積等範疇，而外間的焦點，幾乎都集中未來十年47萬的供應量，究竟是否足夠？
十年需求變化難以預測
其實，對未來十年這麼長遠的供需變化作估計，坦白說很難準確。因此嚴格而言，這個數字沒有很大意義，而政府亦不諱言，在適當時間需作出調整改動。
很明顯，未來十年的房屋市場的嬗變，期間什麼事情都可能發生，從而左右大局變化。事實上，需求的變化瞬息萬變。從供需變化的分析角度來看，一直以來，香港物業價格的變動，需求因素的影響較供應大得多。
諮詢文件對未來需求的評估，無疑也是基於過去的社會趨勢指標，包括人口增長、住屋需要、改善住屋需求等因素作出推估，定出需求的上下限區間。
然而，從過去的趨勢去推算未來十年的變化，準確性的基礎其實相當薄弱。譬如說，過去十多年，我們很難想像內地人蜂湧來港大手購買物業，過去，只有香港人到內地買樓。
進一步看，如今所推算的未來十年房市，亦即由目前到2023年，距2047年只餘下十多廿年。愈接近2047年，香港人及境外投資者對此有什麼想法？對置業或投資的計劃和行動有什麼影響，目前都十分難以估計。因此，對未來十年住屋供應量所作的估算，無論是47萬或什麼數量水平，其意義都了大。
反而《文件》強調，房屋政策的形成以供應作主導，這個房屋政策釐訂的框架，筆者覺得更值得討論。
供應主導的思維很危險
很顯然，報告背後的精神，無疑是設定了政府能夠掌握未來的需求變化，據此而定出一個供應來來滿足的需求，是典型大有為政府思維。換言之，政府以自身能夠預測未來發展作為前提，據此制訂未來十年的供應量，去來滿足所估算的需求量，若然政府估算錯誤，問題便很大，加上建房需時，房策基於錯誤的估算可能維持一段時間之後才被發現，做成深遠的影響。因此，這個「供應主導」的思維其實十分危險，需要大家警惕。
至於47萬個供應量之中，六成為公屋，四成為私人樓宇，筆者不知道這個比例是通過什麼衡量指標計算出來。當前供應量和己落成的住宅單位，大約四成是公屋，六成為私樓，亦即是說，按照諮詢文件的建議，將來公屋供應量，佔比大大增加，政策出現方向性轉變。
這個變化有什麼影響，筆者認為茲事體大。問題在那裡呢？
筆者並不反對房屋福利，在貧富原殊曰益嚴重的社會，政府有責任提供房屋資助予低收入家庭，問題是以什麽方法提供資助才能達至最佳效益。公營租住房屋，簡稱公屋，是政府直接提供的實物資助，其效率之低，早已為人詬病。但基於建設公屋，是為貧窮家庭提供安身立命之所，有助增加弱勢社群向上流轉的機會，對維持社會穩定有莫大裨益，公屋還是有存在的必要。
即使政府考慮改變資助的方式，以類似「學券」的方式，通過「屋券」形式對有需要的人提供住屋資助，讓包括公屋戶在內的合資格市民在市場上租用物業，雖然理論上可以增加受惠家庭的選擇，增加資助效益。政府只負責審批和監管，無需負責提供住所，大大減少制度運作的支出。加上「屋券」可以即時提供，排隊「上樓」的問題便不再存在。
但結果是否如此理想，答案卻是並不一定！
建公屋有合理性
在現實的局限之下，政府以「租金補貼」或「屋券」代替公屋，政府也無法減少制度運作的費用。目前房署的組織規模那麼龐已大，人員那麼擠冗，政府可以一下子把所有員工辭退，解散機構嗎？換言之，以「券」或「錢」代「屋」，政府雖然不用策劃、設計、興建和管理公屋，但卻不一定能增加效率、節省費用。
再者，由於香港地價昂貴，發展商沒有興趣提供利潤相對微薄的廉價小型住所，去滿足低收入家庭的住屋需要，如果所有在公屋輪候冊上的人士一下子得到資助，必定加重小型住所需求。因此，長遠而言，現金或「屋券」形式的房屋資助可能加快細單位租金上升，減少受助家庭的選擇。當然政府可以將現有公屋私有化，增加可出租廉價小型住宅的供應，但這只是一次性的增加，沒有可持續性。況且要將公屋產權真正私有化，令公屋業主可以無需補地價自由轉讓、租賃亦非易事，定價太高固然無人問津，定價太低又容易引起社會紛爭。因此由政府提供實而不華的公屋，總算有一定的合理性。
因此，公屋即使效率低，但在目前的種種現實限制下，公屋還是有存在價值的。當然，公屋的經濟效率在多方面仍有改善空間。例如，公屋以私人參建的模式興建，不但可減低建造費，同時亦可縮短施工時間，兼且對樓宇質素沒有負面影響。主因是私人參建的合約安排絕對有利於興建實而不華的政府資助房屋(包括公屋和居屋)，詳細理據因篇所限，暫且按下不表。此外，加大力度處理富戶問題，亦能更有效善用公屋資源運用，讓真正有需要的人受惠。
多建居屋問題叢生
然而，從強化公營房屋建造比例的整體大局看，筆者覺得，最大的問題在於居屋。現屆政府的房屋政策，顯出對發展居屋相當重視。但居屋浪費社會資源之餘，還十分不公平，這種紕漏也十分顯眼。
首先，居屋以抽簽的形式分配。作為一種社會福利，但非所有合資格者皆可受惠。納稅人的資助以抽獎方式派發，理據何在?。更重一點是，在抽簽時，幸運中簽獲得分配居屋的人，當時能夠符合資助資格，但受益者可能明年的入息已超出了上限範圍；與此同時，另一個未獲幸運之神眷顧，卻苦等多年、收入增長或已到了頂峰的人，卻依然無法得到及時的資助，這種分配方式，實在無法體現社會公平原則。
第二，居屋作為一種實物資助，受惠者沒有選擇餘地。居屋也不可以全無限制在市場放售或招租。換言之，居屋的產權不是完整的私有產權。沒有選擇，這些有如「禮物」的實物資助在收受者心目中的價值，必然低於這份「禮物」的市值。但政府提供居屋的機會成本正是居屋的市值。一個極端的比喻是聖誕節收到朋支一些完全不合用的禮物，送禮的人是用真金白銀買回來的，但如果收禮的人完全不合用，但又不可以轉讓，即禮物經送出後的價值是零，送禮人的錢是花了，但這些花了的錢卻沒有令任何人受益，這些白花了的錢代表了資源錯配引致的浪費或租值消散。在現實世界，收禮人還可以將不合用的禮物出售，扣除各種交易費用後，禮物還有點 「剩餘價值」，因而在外國，聖誕互送禮物，往往夾著禮物的單據，讓對方可以到商店換回其他等值貨品。這樣做有點失去送禮物的意義，但卻可減少租值消教售。但居屋業主即使對自已的居所不儘滿意，卻不能隨便將居屋以市價套現再在市場上買回合心意的居所，因為居屋是以折扣價從政府買回來的，這個折扣必需歸還政府才可以市價在市場轉讓。
居屋是「房屋階梯」最大障礙
可以說，對收受者來說，居屋也許並非心目中理想之選，住所落址偏遠，每天出行長途拔涉才到工作地點，但為什麼市民對居屋還趨之若鶩呢？原因很簡單，因為居屋是以折扣出售，有資助的福利成份。
如今政府強調置業「房屋階梯」，但居屋恰恰就是「房屋階梯」的最大障礙。原因很簡單，因為居屋無法在市場有效流轉。
試想一下，為什麼居屋的市場流動性那麼低？政府以市價四成折扣出售，業主以二百萬的價錢，購買到一個市值三百萬的物業。本來他無法負擔購買，但政府以折扣形式出售，業主入住居屋，無疑享受到政府資助的福利好處。而資助所蘊含的一百萬，一旦居屋業主離開，就無法再享受這筆資助，即使在二手市場放盤出售成功，但扣除了補地價的費用，所得無法購買一個面積相約的私樓，於是買了這個居屋物業之後，往往終身不離，「人與屋」無法分割。即使交通不便，外在環境惡化，居屋業主也不想放棄，以免失去資助的福利。在這樣的局限底下，如何可以說居屋是有效的「房屋階梯」呢！
再看深一層，居屋這個資助，完全失去社會公平的原則。居屋業主買樓，一次過付出一筆錢，但同時獲得四成折扣的政府資助，在買家簽訂合約購入的一刻，政府就一次過將末來(包括業主一生和他的後人)的房屋資助發放給了業主。相對收入較低獲得公屋單位分配的人，無疑也得到政府的資助福利，卻是每一個月逐月得到，亦即從每月廉宜的租金中受惠，而且政府還監管公屋租戶的收入，超越收入上限的租戶，需要交雙倍租金；通過富戶政策，削減或完全收回政府的福利資助。
反觀居屋，居屋業主的收入，一般高出公屋租戶，卻一次過獲得政府終生的房屋資助，而且惠及子孫。可以清楚看到，居屋是一個社會資源配置既不公平，也缺乏市場效率的福利資助方法，更不是什麼「房屋階梯」，我們的社會還要大力加以擴展嗎？
【談《長遠房屋策略諮詢文件》之一】